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Haciendo Política Pública en Minería

Opinión de Irene Astudillo, socia de Voces Mineras A.G.

"La prosperidad no se debe al clima, a la geografía o a la cultura, sino a las políticas dictaminadas por la institucionalidad de cada país”, es una de las conclusiones principales de Daron Acemoglu, autor de “Por qué fracasan los países”. 

Siendo tan crítico el rol de las políticas públicas, ¿estamos por buen camino con la Política Minera actualmente en desarrollo? A través de este artículo no pretendo dar respuesta a esta pregunta, sino proveer de algunos elementos que pueden ser valiosos de tener a la vista en este proceso.

Antes que nada, es relevante recordar que diagnósticos de la OECD dan cuenta que la práctica de hacer políticas públicas no es una de nuestras fortalezas. Como consecuencia de esto, el acervo de conocimientos, experiencia y capacidades no necesariamente se encuentran en la institucionalidad minera. 

Dicho lo anterior, compartamos que una “política pública corresponde a aquellos cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo político definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector privado”.

Para su elaboración existen guías como la que la CEPAL plantea, donde se indica que su diseño debe dar cuenta de una fundamentación amplia, estableciendo claramente cuál es la idea, a dónde se pretende llegar, qué se quiere lograr, con antecedentes empíricos e información sobre evaluaciones de políticas similares. 

Por otra parte, la estrategia para lograr estos resultados debe contar con objetivos claros, con medidas pertinentes, una adecuada secuenciación de las mismas, análisis de la oportunidad política y de los apoyos requeridos así como de las probables críticas

Un tercer elemento clave es la estimación de costos y alternativas de financiamiento, lo cual es necesario complementar con el análisis del beneficio social marginal comparado con el de otras políticas, ya que hay un costo de oportunidad de los recursos que se destinen al financiamiento. Finalmente, la política planteada deberá contar con indicadores (resultados intermedios, metas) y factores para una evaluación de costo-beneficio social. 

Dado que lo primero es establecer qué se quiere lograr, estimo oportuno relevar la estrategia y los objetivos que se han planteado países como Canadá y Australia, los que tienen una riqueza minera similar y superior a Chile respectivamente, y han logrado objetivos económicos y sociales que nos superan con creces. 

La experiencia canadiense y australiana

Canadá en agosto de 2017 convocó a la actualización del Plan Canadiense de Minería y Metales (CMMP), producto de lo cual en marzo de 2019 publicó el documento “The Canadian Minerals and Metal Plan”, el que define la visión, principios y seis Direcciones Estratégicas, a partir de lo cual cada jurisdicción territorial elaborará Planes de Acción específicos, los que serán dados a conocer en el año en curso

A modo de ilustración, la primera Dirección Estratégica es Desarrollo Económico y Competitividad, planteando como resultado a lograr que “El ambiente de negocios e innovación de Canadá para el sector minero sea el más competitivo y más atractivo para invertir a nivel mundial”. En este propósito se establecen 6 objetivos: (i) ser líderes mundiales en sistemas de financiamiento e impuestos que den soporte a la exploración y otras actividades; (ii) tener un sistema regulatorio más ágil y eficiente que dé mayor certeza y proteja los intereses de los canadienses; (iii) tener geociencia pública innovadora, de clase mundial; (iv) aumentar la certeza sobre el acceso y uso de la tierra; (v) disponer de infraestructura para desbloquear el potencial minero del norte y de áreas remotas y aisladas; y (vi) impulsar actividades en la cadena de valor aguas abajo, que den oportunidades a emprendedores y soporten el desarrollo regional y de las comunidades. 

Se complementan estas definiciones con metas al año 2020, 2022 y 2025, así como con áreas de intervención, sobre las cuales debieran elaborarse los planes de acción específicos.

En contraste a este planteamiento de Política Pública Minera que abarca todo el sector, Australia se planteó en el año 2019  el desafío de ser el líder mundial en la exploración, extracción, producción y procesamiento de minerales críticos, para lo cual definió una Política cuyo objetivo es “activar el desarrollo del sector de minerales críticos en Australia, incluyendo su procesamiento y oportunidades de manufactura mediante la atracción de inversión, apoyando la innovación y conectando las oportunidades con infraestructura”.

En el ámbito de atracción de inversiones contempla abordar la geología de estos recursos mediante la entrega de información pública con el potencial de proyectos mineros en minerales críticos; financiamiento de la iniciativa “Exploring the Future” (2016-2020; $100.5 millones de dólares australianos) para identificar nuevas mineralizaciones más profundas; el desarrollo de la próxima generación de tecnologías de perforación mediante el CRC MinEx ($218 millones) con su programa de investigación a 10 años; y el incremento de la inversión en exploración, especialmente en áreas greenfields, a cargo de Australia Minerals . Estas áreas de acción se complementan con la facilitación de proyectos mayores a través de la respectiva Agencia, el financiamiento a la expansión de negocios australianos en mercados internacionales a través de la Agencia EFIC, y el desarrollo de Roadshows de inversiones en minerales críticos y el potencial para manufactura de baterías de ion-litio en Australia.

En materia de innovación plantea que el gobierno ha priorizado $20 millones de financiamiento en la séptima convocatoria para proyectos de los CRC con foco en minerales críticos, y que el Centro de Investigación Cooperativa para la Extracción de Recursos recibirá $34.45 millones (2016-2021) para desarrollar tecnologías que ahorren energía y expandan la base minera, permitiendo la minería eco-eficiente y competitiva de minerales de baja ley.

Finalmente, en Infraestructura destaca la Agencia NAIF (Desarrollo de infraestructura en el norte de Australia), la cual provee préstamos a proyectos de infraestructura en el norte de Australia, y el Programa de Gobierno de Inversión en Infraestructura, que incluye caminos de importancia por $3.5 billones.

En ambos casos podemos relevar la magnitud de los resultados esperados. Por una parte, Canadá se plantea ser el líder mundial para atraer inversiones en minería, profundizando sus ventajas competitivas y desarrollando otras nuevas; mientras Australia se plantea desarrollar un nuevo sector minero focalizado en los minerales declarados críticos, que suelen ser de menor volumen y de mayor valor de mercado, abordando la geociencia, el desarrollo minero y la manufactura de productos terminados. Por otra parte, se observa la alineación de los objetivos y acciones definidas con estos resultados, así como el financiamiento concreto de las iniciativas planteadas.

Volviendo a nuestra realidad, el trabajo que lidera el Ministerio de Minería no ha definido aún qué se quiere lograr. Es el momento de dar lugar a la elaboración de esta visión, resultados esperados y objetivos específicos, con base en los cuales se construya un plan de acción consistente con los desafíos que se formulen.  El camino que luego se recorra con la implementación de la Política deberá ir adecuando el plan de acción según se avance en el logro de los objetivos y cambien las condiciones del entorno, ajustes que permitirán no comprometer el logro de los objetivos y resultados planteados, sino por el contrario, aumentar su viabilidad.

Sin un norte predefinido, la Política Minera se transforma en sólo una colección de ideas sobre qué hacer

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